宋方青：践行全过程人民民主理念 完善民主立法体制机制

践行全过程人民民主理念 完善民主立法体制机制

2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上强调，“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主重大理念，不仅丰富和发展了社会主义民主政治理论，也为社会主义政治文明发展提供了指引和遵循。全过程人民民主是中国式民主的新概括和新要求，既是对我国社会主义民主政治的总结概括，也是我国社会主义民主政治发展与创新的目标指向。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，其中，以人民为中心的理念是全过程人民民主的核心理念，人民性是全过程人民民主的特质，也是中国特色之根本。

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”如何把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排，转化为具体现实的民主实践，需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一，找到正确的体制机制和方式方法。近年来，我国各级人大深入贯彻全过程人民民主重大理念，取得了显著成效，但还需要从体制机制上进一步完善，以符合全链条、全方位、全覆盖的要求。立法是一种动态的、有序的过程，制定任何一部法律都需要经历一个发展过程，这个过程可以分为立法的准备阶段、由法案到法的阶段以及立法的完善阶段。要使全过程人民民主成为“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”，就需要通过完善体制机制将全过程人民民主重大理念、原则和要求贯彻到立法全过程，确保立法各个环节都能听到人民群众的声音。

 立法的准备阶段

立法的准备阶段是为正式立法提供条件、奠定基础的阶段，主要包括确定立法项目、采纳立法建议、接受立法创议、作出立法决策、编制立法规划和年度立法计划、组织法案起草等工作。在这一阶段，立法机关依据立法评估对一定范围、一定时间内的立法工作进行统筹安排，依据立法规划与立法计划确定法案起草机关或者决定委托起草，为法案进入正式立法程序创造条件。立法的准备阶段虽然不属于正式的立法程序，但对正式立法程序产生“锚定”作用，对法案的形成具有一定指导性作用。

实践中，一般由政府相关部门根据自身立法需求提出立法建议，由人大作出立法决策，确定立法项目，进而编制立法规划和立法计划，再由政府相关部门承担起草工作。这种模式可以借助政府相关部门的专业背景为立法的专业性和实效性提供保障，但可能起草过程中征求意见的对象主要以法案涉及的职能部门为主，会在一定程度上忽视汇集民意、体现民声。因此，要强化人大在立法过程中的主导作用，完善相关审议程序，如编制立法规划和立法计划等必须经由人大或其常委会讨论通过才能公布实施，尤其是涉及广大人民群众切身利益或者社会影响比较大的立法项目，必须依法通过民主方式确立。

全过程人民民主对公众有序参与立法提出了更高要求。新时代人民群众对美好生活的向往不断多元化，立法所需调整的社会关系也在加速变化，人们对良法善治的期待逐渐体现为对高质量立法的需求，公众有序参与立法的需求也随之从“法案到法的阶段”遍及立法全过程。因此，必须通过完善现有立法论证咨询机制，使立法准备工作充分吸纳民意、反映民意，在立法的准备阶段建构人大主导、政府依托、代表审议、专家论证、公众参与的多维度论证咨询机制。同时，要重视公众参与立法准备工作的覆盖面与实效性。一方面，通过制度化手段健全立法项目征求意见机制和公众建议采纳情况反馈机制，促进立法的准备阶段公众意见咨询机制规范化、制度化、常态化；另一方面，通过建设数据库、运用大数据分析等智能化方式，重视网络民意表达，通过对各类网络民意的分析研判，明确立法需求，编制立法规划，并适时调整立法计划，进一步拓展公民有序参与立法途径，在立法的准备阶段实现全过程人民民主的“全链条、全方位、全覆盖”。

 从法案到法的阶段

从法案到法的阶段是立法机关行使立法权的专有活动，是立法践行全过程人民民主的核心环节，主要包括法案的提出、审议、表决和公布等环节。在这一阶段，立法机关的核心任务是通过法定的民主程序汇集民智、凝聚共识，特别是要通过完善的立法协商机制，广泛听取、认真对待、合理吸收各方面的意见和建议。

现代社会日益多元化复杂化，分歧在所难免。在此背景下，一部立法之所以值得尊重，正是因为其认真对待了分歧，并在此基础上广泛凝聚了共识。实践中，出现社会矛盾时，社会各方面往往会有不同利益诉求，对问题的理解和认识必然存在或多或少的差异，此时便需要一种基于沟通协商的民主化决断机制，而立法便是其中最重要的一种形式。

在法案的提出阶段，要进一步激发拥有立法提案权主体的积极性和主动性，充分拓宽提出法律案的渠道。以全国人民代表大会的立法程序为例，拥有立法提案权的主体包括：主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、一个代表团或者三十名以上的联名代表。因此，要通过立法助理制度、基层立法联系点制度、委托第三方研究等方式，进一步激发相关主体参与立法的积极性、主动性。

在法案的审议阶段，要尊重不同声音，认真对待分歧。立法法第三十六条规定，法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以通过立法听证、立法辩论、单独表决等机制进行处理，以便拓展民主立法的深度。在法案审议过程中，要充分发扬人民民主的理念，要扩展共识凝聚的覆盖面，完善政府有关部门、人大代表、专家学者、企事业单位、团体组织和人民群众共同参与的立法工作机制，提高民主立法的广度。通过多样化的理性协商，最大限度地凝聚共识，提升立法的正当性。要充分发挥人大作为社会共识的整合器功能，进一步完善人大在立法过程中的主导作用。人大的主导作用不是在具体意见和建议上的主导，而是观念上的主导，是通过民主程序将分歧的事实予以充分展现，并在此基础上寻求共识引导。只有在认真对待分歧的基础上，才能真正广泛凝聚共识，保证立法的高质量。

总之，做好立法工作，关键就在于践行全过程人民民主理念，认真对待分歧，广泛凝聚共识，通过民主程序把分歧转化为共识，进而创制全社会一体遵循的规则。一方面，行为模式的一致性是社会秩序的基础；另一方面，社会思想的多元化是创新和活力的来源。立法工作要求通过民主的程序来消解分歧与共识之间的张力，实现一致性与多样性的有机统一。

 立法的完善阶段

立法的完善阶段主要包括法的修改、补充和废止，法的清理，法的编纂，法的解释等内容。实践是检验真理的唯一标准。立法有没有效、管不管用，关键还是要看立法在实践中能不能得到人民群众的自觉遵守，能不能真正反映人民群众的共同要求，实现人民群众的共同意愿。再多再好的法律，必须转化为人们内心的自觉才能真正为人们所遵行。要使所立之法最大限度地满足人民群众对的需要，必须在立法的完善阶段进一步践行全过程人民民主机制，诸如通过建立基层立法联系点、开展立法后评估、完善法的编纂机制等，检验立法的质量与实效，使所立之法为良法善法，进而实现人民群众对立法的期盼。

立法机关在对法律进行修改、补充和废止之前，需要通过各种方式对法律的实施状况进行检验和评估，从而使立法立得稳、站得住、行得通、真管用。基层立法联系点在法的完善阶段仍能发挥重要作用。通过建立基层立法联系点，立法机关能够将自身深深嵌入社会，增强自身收集信息能力。基层立法联系点使立法机关与基层建立起直接联系，基层立法意见和建议能够直达立法机关。立法机关整理、采纳后，基层的立法建议和意见能够在立法中直接得以体现，法律规定也会变得更“接地气”。在法的完善阶段，人民群众可以通过基层立法联系点，将对法律实施状况的直接感受和完善建议反馈到立法机关，助力法律修改和完善。这对基层立法联系点的设置、运行机制、成效提出了更高要求。

专业第三方进行立法后评估，在立法的完善阶段也具有重要作用。立法后评估是指法律制定出来、实施一段时间后，对其效果进行的评估。专业的第三方主体通过科学手段对法律的价值性、合法性、科学性、融贯性和技术性进行调查，全面反映法律的质量与实效，为立法机关进一步完善法律提供参考和建议。其中，公众对立法的认可度和满意度是立法后评估的重要内容。公众对立法的认可度和满意度高，在很大程度上标志着立法质量较高；公众对立法的认可度和满意度低，意味着立法质量存在着提升空间。通过广泛开展立法后评估，可以进一步促进法的完善，提升立法的民主性，实现人民群众对立法的期盼。当然，专业的第三方主体如何在保持自身中立性的同时，准确、全面地呈现公众的意见和态度，也值得思考探索。

通过完善法的编纂机制践行全过程人民民主。法的编纂是指立法机关在法的清理和汇编基础上，将现存同类法或同一部门法加以研究审查，从统一原则出发，决定其存废，对其加以修改、补充，最终形成集中统一的、系统的法。当下，我国已经制定了民法典。《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出，对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。在法典编纂过程中，如何充分发扬民主，开门立法，将民主贯穿于法典编纂全过程，使编纂的法典真正符合人民意愿，是必须认真对待的问题。

本文为研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系研究”（项目编号：20ZDA055）的阶段性研究成果。原文刊载于《民主与法制时报》2022年6月9日第80期，如需引用，请参阅报纸原文。

（作者为hy5902海洋之神法学院教授）